只有在法律、行政法规明确规定了具体行为的情况下，才能得出法律、行政法规对违法行为已经实施了行政处罚的结论。

[16]对于全国人大及其常委会是否有权做这样的宣称，学界存在分歧。[75]参见《宪法》第62条第（十）项、第99条第二款。

[130]不久之后，乔石委员长在八届全国人大常委会第一次会议上也明确提出，常委会还要充分运用解释宪法和法律的职权。对于非改不可的重大原则问题，应该经过充分的讨论和调查研究，看准了再修改。[127]参见李晓光、朱晓青：修宪应当缓行，《人大研究》2003年第5期。但事实上，宪法条文中却已包含了大量的立法授权规范，将细化和拓展宪法相关制度的责任赋予了全国人大及其常委会。或许是由于上述规则过于具体而宪法旨在提供宏观层面的规则，这些处理横向地方关系的制度雏形并未被吸纳到宪法文本之中。

[33]2．审判独立原则的明确和巩固如前文所述，现行宪法对于人民法院审判的独立性的确提供了保障，强调其不受行政机关、社会团体和个人的干涉[34]。[22]根据1978年宪法规定，全国人大有权制定法律（第22条），而全国人大常委会有权解释法律以及制定法令（第25条）。在行使补充设定权时，地方立法机关应严格遵循相关程序，必须为听证会、论证会等公众参与机制的举办提供有利条件，通过提高公众参与侧面监督公权力的运行。

上位法对行政处罚的规定越简单、越抽象、越模糊，或者违法行为与行政处罚之间未能充分衔接，地方立法机关为了有效执行法律、行政法规的规定，就需要频繁动用行政处罚设定权。在中央立法中，对于法律先占的领域，学界对其未作出的定义存在着不同的看法。需明确的是，补充设定权由补充违法行为设定权和补充处罚措施设定权组成，违法行为与处罚措施是一个完整规范的两个部分，处罚措施属于规范的法律后果，应受惩戒的违法行为则属于法规范的构成要件。[21]广义说认为补充设定权除了包含补充设定行政处罚，同时也包含了在上位法已经规定的违法行为后，地方性法规补充设定同类违法行为。

[13]参见金自宁：《地方立法行政许可设定权之法律解释：基于鲁潍案的分析》，载《中国法学》2017年第1期。[30]而行政处罚法所规定的补充设定权把构成要件和法律后果进行了分割，使得补充设定权只能在补充法律后果。

同时，结合《行政处罚法》第12条第3款与《立法法》第72条规定[36]，补充设定权规定的相关内容应契合不同地域的需求，这意味着地方性法规设立的补充处罚措施须视该地区的实际情况而作出规定。只有在法律、行政法规明确规定了具体行为的情况下，才能得出法律、行政法规对违法行为已经实施了行政处罚的结论。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。首要考虑的是如何明确违法行为的定义，因为违法行为是制定行政处罚的基础。

具言之，补充设定行政处罚的立法属于《立法法》第73条规定的地方事务立法，该立法规范创制活动必须遵循中央立法的立法宗旨，不得违背其初衷。并在第55条对违反上述行为规范的行为设定了二千元至一万元的罚款的行政处罚。[13]补充设定权扩展了对地方性法规行政处罚设定权的限制，以实现适度放权的目的，但并未达到修法过程中普遍期望的全面放开，从而更好地体现了谨慎放权的内在逻辑。（三）妨碍生产或者人民生活，损害市容市貌的。

（二）未作出行政处罚规定界说在《行政处罚法》第12条第3款的法律规范表述中，存在两个核心内涵，一个是关于未作出的定义，另一个则是关于行政处罚规定的定义。[5]我国《立法法》第73条在《宪法》第100条规定的基础上，将地方性法规的立法权限区分为执行性立法和创制性立法两种，而《行政处罚法》第12条第2款对地方性法规规定权的表述完全符合《立法法》规定的执行性立法的特征，因此有的学者便将该规定权条款视为行政处罚的设定权，甚至等同于行政处罚设定权的全部内容。

[22]参见张晓莹：《行政处罚的理论发展与实践进步——〈行政处罚法〉修改要点评析》，载《经贸法律评论》2021年第3期。摘要: 新修订的《行政处罚法》第12条第3款创设了补充设定行政处罚权，允许地方性法规在上位法已经规定的行政管理领域内补充设定行政处罚，地方行政处罚设定权因此就包括先行设定权、执行规定权和补充设定权三类，地方行政处罚设定权得以扩充和完善。

当地方对特殊问题的规则需求超出中央立法的能力范围时，应当给予地方补充立法的权利。存在三种截然不同的观点，分别是领域说[8]事项说[9]行为说[10]。[11]具体参见曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》。[1]从该条款看，《行政处罚法》创设了一项新的权力，即行政处罚补充设定权。例如，《中华人民共和国渔业法》（2013修正）第30条规定禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞。其中最突出的是部分法律、行政法规制定过程中存在着严重的随意性和不规范性。

在听证、论证时，相关部门应当充分吸收行业相关者和非行业者的建议。全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》中明确指出，根据多年来一些地方人大同志反映，现行行政处罚法中有关地方性法规设定行政处罚的规定限制过严，地方保障法律法规实施的手段受限，建议扩大地方性法规的行政处罚设定权限。

因此，补充设定行政处罚的外延范围，即上位法规定了违法行为但无法律后果。在地方立法中，只有在法律、行政法规所规定的行为、种类和幅度范围内，才能对特定事项进行规定。

[15]此外，行政处罚规定所涵盖的范围不仅限于违法行为的法律、行政法规中规定的相应行政处罚，还包括其他相关法律、行政法规对该违法行为的行政处罚规定。显然，《行政处罚法》对设定权与规定权的规定是不同的，其设立出发点也是不同的，两者的混淆会导致地方立法过程中补充设定行政处罚与对行政处罚作具体规定的法律限制这两者情形发生适用不当。

[30]参见雷磊：《法律规则的逻辑结构》，载《法学研究》2013年第1期。[21]参见胡建淼：《〈行政处罚法〉通识十讲》，法律出版社2021年版，第111、109页。只有将违法行为与行政处罚相对应，才有可能准确把握违法这一概念。[32]相比于宪法和法律，行政法规、地方性法规更具有创新性，也更符合地方实际，由这些下位规范行使处罚设定的相关权力是功能适当原则的必然要求，[33]同时，社会的变化总是快于立法机关的动作，地方行政机关治理工具的不足也早已是学界的共识。

[23]陈科任：《论地方性法规补充设定行政处罚的界限》，载《安徽行政学院学报》2021年第6期。《东莞市户外广告设施和招牌设置管理条例》第8条第（七）项规定：有下列情形之一的，不得设置户外广告设施：在建筑物屋顶（楼顶）新设户外广告设施的。

当面对地方的差异性时，中央在制定统一的立法时，难免会在权衡利弊的同时，忽略了其他方面的问题。与之对应，《行政处罚法》第11条第2款的规定是行政处罚的规定权，虽然也是地方立法权作用的方式，但不是对行政处罚的设定，不能归入行政处罚设定权条款的范围。

因此，补充设定权的适用空间并不大。法律规定了随意放生野生动物，造成他人人身、财产损害或者危害生态系统属于违法行为，但对于该行为的处罚未作明确规定。

因此，制定专门针对此类情形下的行政处罚法规十分必要。一方面是因为我国目前还没有一部专门针对行政执法活动所设置的法律规范，另一方面也因为地方立法缺乏对执法者自由裁量权的约束机制。补充的词义是在存在不足或者缺失的基础上添加新的。这种理论与实践上的不协调导致地方立法难以发挥应有的作用。

[34]参见俞祺：《行政处罚设定权的同位保留原理》，载《中外法学》2022年第4期。三、宽松立场下地方性法规补充设定权的三重限制在立法机关设定行政处罚时，地方惩罚措施的过度使用和多元治理工具的缺失之间存在着一定张力。

[16]《中华人民共和国广告法（2021修正）》第42条规定有下列情形之一的，不得设置户外广告：（一）利用交通安全设施、交通标志的。新增行政处罚补充设定权的立法目的，主要还是给地方立法机关放权，在维护法制统一的前提下，应当适当给地方立法‘松绑，赋予地方性法规更大的立法空间，为地方创造性开展工作提供法治保障[29]。

这就明确指出了地方性法规制定主体行政处罚补充设定权的立法目的。[12]参见唐明良、卢群星：《论地方性法规的行政许可设定权———对〈行政许可法〉第15条第1款的解读及其他》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2005年第4期。